Uitspraak Rechtbank Groningen (fragm.)
Eiseressen: Circus Herman Renz & VNCO
Verweerder: burgemeester Winschoten
Artikel 2.2.2 Apv van Winschoten, getiteld 'Evenement', luidt sinds 27 september 2006 als volgt:
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. het voorkomen of beperken van overlast;
c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;
d. de zedelijkheid of gezondheid;
e. het welzijn van dieren.
.
3. Het bepaalde in lid 2, aanhef en onder e. is niet van toepassing voor zover in het daarin
geregelde onderwerp wordt voorzien door de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd), in het bijzonder indien krachtens het bepaalde bij art. 65 van deze wet wordt voorzien in regels
betrekking hebbende op het welzijn van bij een evenement betrokken dieren.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor de vraag of verweerder terecht heeft kunnen besluiten de door eiseres 1 aangevraagde evenementenvergunning te weigeren op grond van artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv (dierenwelzijn), omdat eiseres bij haar circusvoorstellingen gebruik maakt van dieren. Daartoe moet de rechtbank eerst oordelen of artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv verbindende kracht toekomt.
In de eerste plaats is aangevoerd dat de verordening de zogenaamde benedengrens van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid zou overschrijden. Artikel 108, eerste lid, Gemeentewet geeft het gemeentebestuur de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente. Dit betekent dat artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv, het openbare belang moet betreffen en niet mag treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. In het voorliggende geval betreft het de weigeringsgrond 'dierenwelzijn' bij de verlening van een evenementenvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is het dierenwelzijn bij evenementen een openbaar belang dat binnen de gemeentelijke verordenende bevoegdheid valt. Deze grond dient dus te worden verworpen.
Daarnaast moet de rechtbank toetsen of artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv in strijd is met een hogere wettelijke regeling. Door eiseressen is aangevoerd dat strijd zou bestaan met de Gwwd. Van strijd met de Gwwd is slechts sprake indien deze wet uitputtend is bedoeld. De vraag dient beantwoord te worden of deze wet uitputtend is bedoeld en uitsluit dat de gemeenteraad aanvullend een regeling maakt ter bescherming van het welzijn van dieren. De bedoeling van de wetgever kan worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis, maar ook uit de tekst en de structuur van de wet.
.
Door eiseressen is aangevoerd dat uit de memorie van antwoord bij de totstandkoming van de Gwwd waar gesproken wordt over 'een nieuwe allesomvattende regeling', blijkt dat deze uitputtend is bedoeld. De rechtbank is het met verweerder eens dat met deze zinsnede gedoeld wordt op het integreren van verschillende wettelijke regelingen in een wettelijke regeling op Rijksniveau, hetgeen niets zegt over de mogelijkheid om op gemeentelijk niveau aanvullend een regeling te treffen met betrekking tot dierenwelzijn. Uit deze zinsnede kan derhalve niet afgeleid worden dat de Gwwd uitputtend is bedoeld.
.
Rest de vraag of uit de tekst en de structuur van de Gwwd valt af te leiden dat er geen ruimte bestaat voor artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv. Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval.
Uit artikel 65 Gwwd volgt dat bij algemene maatregel van bestuur regelen kunnen worden gesteld voor onder andere circusvoorstellingen. Een dergelijke algemene maatregel van bestuur is tot op heden niet tot stand gekomen.
Uit uitlatingen van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (bijvoorbeeld Handelingen II, 2006-07, aanhangsel 180) valt af te leiden dat bewust is gekozen voor zelfregulering door de circussen. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet aangenomen worden dat er een aanvullende regelgevende bevoegdheid op gemeentelijk niveau bestaat, indien de bij wet gedelegeerde regelgever bewust nalaat, en gezien het woord 'kunnen' in artikel 65 Gwwd ook mag nalaten, om een regeling op te stellen ten gunste van zelfregulering. Artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv is dan ook in strijd met een hogere wettelijke regeling.
Dit betekent dat verweerder artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn weigering om eiseres 1 een evenementenvergunning te verlenen. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
***
Afdeling Bestuursrechtspraak (Raad van State; fragm.)
Hoger beroep van de burgemeester Winschoten
tegen
Circus Herman Renz & VNCO
Volgens de burgemeester heeft de rechtbank uit uitlatingen van de minister in 2006 en 2008 ten onrechte afgeleid, dat de Gwwd uitputtend is bedoeld, omdat het dient te gaan om de bedoeling van de Gwwd wetgever in 1992.
Hierover de Raad:
.4.1. De burgemeester betoogt met recht dat uit door de minister gedane uitlatingen niet kan worden afgeleid dat de Gwwd uitputtend is bedoeld, omdat deze uitlatingen niet zijn gedaan in het kader van de totstandkoming van de Gwwd. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat uit de tekst en de structuur van de Gwwd valt af te leiden, dat deze wet beoogt het onderwerp dierenwelzijn uitputtend te regelen. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
De zorg voor het welzijn van dieren is geregeld in hoofdstuk III van de Gwwd, dat bestaat uit negen afdelingen. De eerste afdeling bevat onder andere bepalingen over het houden van dieren, de wijze waarop dieren mogen worden gehouden en de verzorging, voedering, drenking, behandeling en africhting van dieren. De vierde afdeling bevat bijzondere bepalingen over de huisvesting van dieren, de zevende over het vervoer van dieren en de achtste over het gebruik van dieren bij wedstrijden.
Hoofdstuk III bevat voorts een aantal verbodsbepalingen waarbij wat betreft de in de afdelingen geregelde onderwerpen kan worden gedifferentieerd naar diersoorten en omstandigheden waarin de diersoorten worden gehouden.
Veel bepalingen behoeven nog nadere uitwerking door middel van uitvoeringsvoorschriften, waarvan de inhoud veelal afhankelijk zal zijn van de resultaten van (nog te verrichten) onderzoek.
In aanvulling op de regeling van de onderwerpen in de eerste 8 afdelingen bevat afdeling 9 van de Gwwd een overige bepaling, te weten artikel 65, die betrekking heeft op bepaalde specifieke situaties waarin dieren worden gehouden.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 65 blijkt dat deze bepaling is opgenomen omdat denkbaar is dat het noodzakelijk is om met betrekking tot bepaalde inrichtingen waar dieren worden gehouden naast de algemene onderwerpen, die in de eerste 8 afdelingen zijn geregeld specifieke en meer toegesneden regels te stellen die niet zondermeer betrekking hebben op een van de algemene onderwerpen die in voorafgaande afdelingen van het hoofdstuk hun regeling hebben gevonden.
Gelet op de veelheid aan onderwerpen met betrekking tot de zorg voor dierenwelzijn die in de Gwwd zijn geregeld, de mate van gedetailleerdheid van de bepalingen, op de omstandigheden dat veel van die bepalingen in uitvoeringsvoorschriften nog nadere uitwerking door de besluitgever behoeven en dat artikel 65 van de Gwwd als een vangnet fungeert voor specifieke inrichtingen waarvoor het in de voorgaande acht afdelingen geregelde mogelijk niet toereikend is, is de Afdeling van oordeel dat met de Gwwd in samenhang met de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften is beoogd het dierenwelzijn uitputtend te regelen.
Dat voor circussen vooralsnog geen algemene maatregel van bestuur tot stand is gebracht maakt, zeker nu dit een bewuste keuze van de wetgever is geweest, het voorgaande niet anders. Het betoogt slaagt niet.
2.4.2. Nu de Gwwd uitputtend is bedoeld en slechts voorziet in uitvoeringsvoorschriften die bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, verdraagt artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV zich niet daarmee en heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de burgemeester zijn weigering niet op die bepaling heeft mogen baseren.
Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond.
***
Commentaar
De Nederlandse wetgever is van oudsher weinig tot niet geïnteresseerd in dierenwelzijn. Circusdieren laat hij geheel aan de exploitanten over. De lagere overheid mag dierencircussen daarom geen vergunning weigeren uitsluitend op grond van “het welzijn van dieren”.
Het betreft hier dus een zuiver formele redenering, waarbij aan het welzijn van dieren wederom geen recht gedaan wordt.
Nu hoeft dat geen probleem te zijn. Dat blijkt ook uit het feit dat diverse gemeenten al andere middelen gevonden hebben om dergelijke circussen te weren. Kwestie van creativiteit.
Bronnen:
LJN: BG1703 (2008); BJ6075 (2009)
